Klimapolitik zwischen Kyoto und Cancún Teil 1

In diesem einleitenden Beitrag des Themenschwerpunktes wird der Hintergrund der internationalen Klimaverhandlungen erläutert und die Ergebnisse des Kopenhagen-Akkords vorgestellt. Angesichts des Scheiterns der Kopenhagener Konferenz muss die zeitnahe Schließung eines rechtlich bindenden, globalen Klimaabkommens als unwahrscheinlich gelten. Die Klimapolitik wird zukünftig verstärkt auf nationalstaatlicher und transnationaler Ebene erfolgen. Von Markus Lederer

Die Erwartungen an die Klimaverhandlungen in Kopenhagen vom 7. bis 19. Dezember 2009, wo ein Nachfolgevertrag für das Kyoto-Protokoll ausgehandelt werden sollte, waren hoch – wie sich im Nachhinein zeigt, viel zu hoch. Selbst pessimistisch gestimmte Beobachter der Verhandlungen sind schwer geschockt, wie wenig trotz der jahrelangen Vorarbeiten und der Präsenz von 120 Staats- und Regierungschefs erreicht wurde. Es ist daher nicht verwunderlich, dass die 15. Vertragsstaatenkonferenz der Klimarahmenkonvention (UNFCCC) als „Zäsur“, „Floppenhagen“, „Brokenhagen“ „fauler Kompromiss“, „Versagen“ oder „Trauma“ tituliert wurde.

Das Scheitern der internationalen Politik in Kopenhagen erstaunte, da sich in den vergangenen Jahren ein starker Konsens über die Ursachen und Folgen des Klimawandels in Wissenschaft und Politik herauskristallisiert hatte. Vor allem nach der öffentlichen Debatte um den Dokumentarfilm „Eine unbequeme Wahrheit“ von Al Gore sowie der Diskussion um den vierten Sachstandsbericht des Intergouvernementalen Panels zu Klimafragen (IPCC) gab es kaum noch ernsthafte Kritiker, die bezweifelten, dass die erhöhte Konzentration von Treibhausgasen durch die Verbrennung fossiler Brennstoffe verursacht wurde und die Erhöhung von CO2 und anderen Gasen die Erdtemperatur ansteigen lässt.

Dass die Folgen des anthropogen verursachten Klimawandels Auswirkungen auf Ökosysteme und menschliche Gesellschaften haben werden, ist ebenfalls unbestritten. Die Diskussionen drehen sich eher um das Wann und das Wie als um das Ob. In den Monaten vor Kopenhagen warnten Wissenschaftler daher eindringlich, dass die neuesten Erkenntnisse die bisherigen Szenarien – zum Beispiel bezüglich des Anstiegs des Meeresspiegels – als zu konservativ erweisen und die Empirie die Modelle „rechts überhole“. Wenn es also jemals eines Beweises bedurfte, dass internationale Politik sich nicht nach funktionalen Notwendigkeiten richtete, dann hat die Klimapolitik des Jahres 2009 diesen geliefert.

Wie kann das Scheitern erklärt werden und welche Folgen ergeben sich aus der Analyse? Die folgende Einleitung wird hierzu einen Beitrag leisten, indem in einem ersten Schritt der Hintergrund der Verhandlungen dargestellt wird. Anschließend werden die Verhandlungsergebnisse kurz referiert und die Frage aufgeworfen, warum die Verhandlungen ein so bescheidenes Ergebnis hervorbrachten, bevor ein Ausblick auf die Zukunft der Klimapolitik gegeben wird.

Zwei Jahrzehnte internationale Klimapolitik

Auf dem sogenannten Erdgipfel 1992 in Rio de Janeiro einigte sich die internationale Staatengemeinschaft auf eine Klimarahmenkonvention zur Stabilisierung des Weltklimas. In dieser wurden die bis heute gültigen Prinzipien der internationalen Klimapolitik festgelegt wie z. B., dass die Industrieländer eine historische Verantwortung tragen und es zwar eine gemeinsame, aber differenzierte Verantwortung der Staaten für das Weltklima gibt.

Das Kyoto-Protokoll wurde 1997 unterzeichnet, trat aber erst 2005, nachdem es auch Russland ratifiziert hatte, in Kraft. Die große umweltpolitische Bedeutung von Kyoto ist, dass hier erstmals rechtlich verbindliche Reduktionsziele für die wichtigsten Treibhausgasemissionen von den Industrieländern genannt wurden, welche kumulativ den Ausstoß der sechs wichtigsten Treibhausgase im Vergleich zu 1990 um 5,2 Prozent reduzieren sollen.

Die Bestimmungen des Protokolls, vor allem die Reduktionsverpflichtungen, gelten bis zum Jahr 2012 und es müsste daher bis zu diesem Zeitpunkt ein Nachfolgeprotokoll verhandelt, unterschrieben und ratifizieren werden. Auf der Vertragsstaatenkonferenz in Indonesien im Jahr 2007 einigte man sich im Bali-Aktionsplan darauf, die erste Hürde zu einem umfassenden Klimaschutzabkommen bis Ende 2009 genommen zu haben. Die Verhandlungen wurden seitdem auf zwei Schienen fortgeführt: In der einen wird über die Fortführung des Kyoto-Protokolls verhandelt. Dieser Verhandlungsstrang ist für die Entwicklungsländer von großer Bedeutung, da es um eine neue Runde von Reduktionsverpflichtungen primär für die Industriestaaten geht. In einem zweiten Verhandlungsstrang diskutieren alle Mitglieder der Klimarahmenkonvention – also auch die USA – über ein neues Klimaabkommen und Letztere kündigten schon sehr früh an, dass sie zu substanziellen Reduktionsverpflichtungen nur dann bereit seien, wenn auch die großen Schwellenländer sich zu nachvollziehbaren Emissionsminderungen verpflichten. In Kopenhagen sollte alles zu einem rechtsverbindlichen Paket zusammengeschnürt werden.

Die Monate vor der Klimakonferenz von Kopenhagen waren von unzähligen Vorbereitungstreffen sowohl auf Arbeits- als auch auf politischer Ebene gekennzeichnet. Es deutete sich jedoch in der zweiten Jahreshälfte bereits an, dass es zu keinem rechtlich verbindlichen Abkommen kommen könnte. Von verschiedenen Seiten, insbesondere der EU, wurde die Hoffnung jedoch nicht aufgegeben, dass die ehrgeizigen Ziele zur massiven Reduktion von Treibhausgasen in Industrieländern, erste verifizierbare Schritte aufseiten der Schwellenländer, ein Mechanismus zum Technologietransfer sowie eine Einigung über den Schutz der tropischen Regenwälder erreicht werden könnten.

Einigung in letzter Minute

Die Konferenz von Kopenhagen hat mehrere Ergebnisse: Zum einen wurden in den beiden genannten Verhandlungssträngen in mehreren Arbeitsgruppen verschiedenste Einzelfragen angegangen. Dabei fand eine Annäherung in wichtigen Detailfragen auf primär technischer Ebene statt, auch wenn die verhandelten Texte noch gespickt sind mit eingeklammerten Textbausteinen, die anzeigen, dass es noch keinen Kompromiss gibt. Politisch brisante Entscheidungen zur Höhe der Reduktionsemissionen, Finanztransfers oder die Einbeziehung der Schwellenländer wurden in diesen Arbeitsgruppen nicht getroffen. Hier wurde vergeblich auf eine Einigung der Staatsund Regierungschefs in der zweiten Sitzungswoche gehofft.

Zum anderen wurde der völkerrechtlich nicht bindende Kopenhagen-Akkord verabschiedet, der erstaunlicherweise nur sehr wenig auf die über zwei Jahre lang verhandelten Texte der Arbeitsgruppen eingeht. Der Akkord wurde von den Mitgliedstaaten auch nur „zur Kenntnis“ genommen, was eindeutig die niedrigste diplomatische Weihe darstellt, welche eine Vertragsstaatenkonferenz einem Abschlussbericht erteilen kann. Inzwischen haben über 120 Staaten den Akkord unterschrieben, was angesichts der geringen Verpflichtungen nicht weiter überrascht. Sein Zustandekommen war hingegen überraschend. Die Verhandlungen liefen bereits seit über einer Woche und waren festgefahren, da keiner der wichtigen Spieler bereit war, größere Zugeständnisse zu machen. Mit der Ankunft Obamas am vorletzten Tag der Verhandlungen änderte sich dies, als jener – uneingeladen und wohl auch völlig unerwartet – eine Sitzung der BASIC-Staaten (Brasilien, Südafrika, Indien und China) sprengte. Obama begann mit den anwesenden Repräsentanten, ein Abkommen zu schmieden, das keine Rücksicht auf die äußerst technischen und fein austarierten Ergebnisse der bisherigen Verhandlungsstränge nahm. In einer weiteren Nacht- und Nebelsitzung wurde der Akkord in einer erweiterten Gruppe von 25 Staats- und Regierungschefs (diesmal saßen die EU und die Deutschland mit am Tisch) unter großem Zeitdruck abgestimmt. Es wäre für die meisten Staatsoberhäupter nahezu undenkbar gewesen, mit nichts in der Hand die Heimreise anzutreten. Obama erläuterte die Inhalte des Akkords dann auch kurz vor seinem Abflug der internationalen Presse. Dies geschah allerdings zu einem Zeitpunkt, da viele der anwesenden Länderdelegationen den Text des Akkords noch nicht einmal in Händen gehalten hatten.

Der allerkleinste gemeinsame Nenner

Im Kopenhagen-Akkord wurde festgehalten was den kleinsten gemeinsamen Nenner der internationalen Klimapolitik widerspiegelt: Langfristig am bedeutsamsten ist die Festschreibung des Zwei-Grad-Celsius-Ziels, das die gemeinsame Version der internationalen Staatengemeinschaft formuliert. Ob dieses Ziel mehr als ein Lippenbekenntnis ist, bleibt jedoch völlig unklar. Im Nachgang zu Kopenhagen hatten die Staaten Gelegenheit ihre – rechtlich jedoch nicht verbindlichen – Reduktionsziele dem UNFCCC-Sekretariat zu melden. Die Staaten hatten die völlige Wahlfreiheit, welches Basisjahr sie verwenden (im Kyoto-Protokoll bezogen sich alle Reduzierungen auf das Jahr 1990). Die bislang gemeldeten Reduktionsverpflichtungen belaufen sich auf 11 bis 19 Prozent und bleiben weit hinter den Ankündigungen von Bali von 2007 zurück, wo 25 bis 40 Prozent genannt wurden. Diese Verpflichtungsreduzierungen werden dem Zwei-Grad-Ziel jedoch mit Sicherheit nicht gerecht, sondern mit mehr als 50 Prozent Wahrscheinlichkeit einen Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur um mindestens drei Grad bis zum Jahr 2100 erlauben.

Konkretere Zusagen erfolgten bezüglich eines kurzfristigen Finanztransfers von Nord nach Süd, indem die Industrieländer 30 Milliarden US-Dollar (EU 2,4 Milliarden Euro/Jahr; BRD 420 Millionen Euro/Jahr) bis 2012 für erste Maßnahmen zusagten. Offiziell wurde beteuert, dass dies neue und zusätzliche Mittel für den Klimaschutz sein würden. Inwieweit dies auf Geberseite in den mit Schulden überladenen Haushalten geschultert werden kann bzw. inwieweit es tatsächlich genügend Projekte in den Entwicklungsländern gibt, bleibt jedoch abzuwarten. Gleiches gilt für die Ansage, die finanziellen Zuwendungen im Klimaschutz im Süden aus privater wie öffentlicher Hand bis 2020 auf 100 Milliarden US-Dollar pro Jahr anwachsen zu lassen. Institutionell konnten die Entwicklungsländer erreichen, dass ein noch zu bestimmender Anteil der Transferzahlungen über einen neuen Fonds (Green Climate Fond) erfolgt (vgl. Harnisch / Wienges in diesem Heft).

Von Bedeutung für die weiteren Verhandlungen ist auch, dass Maßnahmen zum Schutz der tropischen Regenwälder prominent genannt werden, denn deren Abholzung trägt bis zu 15 Prozent zu den globalen CO2-Emissionen bei. Ähnlich ergeht es dem Technologietransfer, der einer der Hauptforderungen der Entwicklungsländer war und für den ein Transfermechanismus aufgebaut werden soll. Schließlich wurden auch Marktmechanismen im Akkord genannt und es erscheint daher wahrscheinlich, dass auch zukünftige Klimaabkommen ökonomische Instrumente einsetzen werden.

Was nicht im Akkord steht, ist eine Festlegung auf eine Jahreszahl, ab der die globalen Emissionen insgesamt zurückgehen sollten. Von wissenschaftlicher Seite wird immer wieder betont, dass eine relativ kostengünstige Vermeidung der schlimmsten Folgen des Klimawandels nur dann gelingen kann, wenn die Reduzierung der Gesamtemissionen in diesem Jahrzehnt beginnt. Gerade Schwellenländer wie China und Indien sind jedoch zu solch einer Festlegung, die potenziell auch ihre Emissionen einschränken könnte, nicht bereit (vgl. Schröder in diesem Heft).

Ferner zeigten sich viele Teilnehmer äußerst enttäuscht, dass im Bereich der Anpassungsmaßnahmen, welche die mit Sicherheit eintretenden Folgen des Klimawandels abfedern sollen, nicht mehr und konkretere Zugeständnisse der Industrieländer erfolgten. Für den weiteren Prozess ist es wichtig, dass der Kopenhagen- Akkord 2015 überprüft und bei Bedarf revidiert wird. Ferner wurden auch die beiden Verhandlungsstränge für ein Post-Kyoto-Abkommen und die Weiterentwicklung der Klimarahmenkonvention um ein Jahr verlängert. War also alles nur halb so wild und ein international rechtliches Abkommen wird ein Jahr später unterschrieben? Um dies beurteilen zu können, müssen die Ursachen des Scheiterns aufgedeckt werden.

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Diese Heftvorschau ist Teil einer Kooperation mit WeltTrends. Die Bildrechte liegen bei WeltTrends.


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Editorial

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