CO2-Reform fürs Klima

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Bäume – hier mitten in Paris – entziehen der Atmosphäre CO2, so wie die EU dem Emissionshandel CO2-Emissionszertifikate entziehen sollte. ©Marie Cornell Zender

Die Rolle der EU bei der UN-Klimakonferenz in Paris ist untrennbar mit dem Emissionshandel verbunden. Doch ihr Ziel, 40 Prozent der Treibhausgase im Vergleich zu 1990 bis 2030 einzusparen, ist bedroht: Das Emissionshandelssystem muss dringend reformiert werden. Von Marie Cornell Zender

Der europäische Emissionshandel funktioniert seit 2005 nach dem Prinzip Begrenzung und Handel. Ein Unternehmen darf eine gewisse Menge CO2 bis zu einem festgelegten Grenzwert ausstoßen, der nach und nach um ein paar Prozent gesenkt wird. Für Emissionen über diesem Wert muss das Unternehmen Berechtigungen in Form von Emissionszertifikaten kaufen, sogenannte EU Allowances (EUAs). Ein Zertifikat entspricht dem Ausstoß einer Tonne CO2. Unternehmen können diese Zertifikate untereinander handeln: Stößt ein Unternehmen weniger CO2 aus, so kann es seine übrigen Zertifikate verkaufen. So gibt der Emissionshandel dem Kohlendioxidausstoß einen Preis und betreibt Umweltschutz mit ökonomischen Grundsätzen. Denn statt für eine Lizenz zum Verschmutzen zu bezahlen – so der Plan – tendiert ein Unternehmen eher dazu, CO2 einzusparen und in saubere – und langfristig billigere – Energie und Energieeffizienz zu investieren.

Im EU-Zertifikatehandel läuft etwas schief

Doch der Emissionshandel ist ein Beispiel dafür, wie eine gute Idee in der Praxis gnadenlos scheitern kann: Emissionszertifikate sind lächerlich billig! Es ist für ein Unternehmen günstiger, seinen Schadstoffausstoß zu bezahlen, als in saubere Maßnahmen zu investieren. Der Preis für ein Zertifikat, das den Ausstoß von einer Tonne CO2 erlaubt, beträgt momentan um die acht Euro. Um Investitionen zu fördern, müsste der Preis wesentlich höher sein.

Emissionszertifikate sind so billig, weil es zu viele davon gibt. Die Gründe dafür liegen in den drei bisherigen Handelsperioden. Von 2005 bis 2007 überschwemmten die EU-Länder den Markt nur so mit Zertifikaten. Sie verschenkten 95 Prozent der knapp 500 Millionen Zertifikate und versteigerten den Rest. Ein Überschuss an Zertifikaten entstand. Der Durchschnittspreis pro Zertifikat belief sich auf 20 Euro. In die zweite Handelsperiode von 2008 bis 2012 fiel die Wirtschaftskrise, es wurden weltweit Produktionen gedrosselt und die gesetzte Emissionsobergrenze wurde vielerorts gar nicht erreicht, sodass kein Bedarf an zusätzlichen Verschmutzungsrechten existierte. Die Nachfrage sank zudem, weil Emittenten durch die Einführung des sogenannten Clean Development Mechanism und der Joint Implementation zwei alternative Möglichkeiten erhielten, CO2 auch in Entwicklungsländern zu reduzieren.

Zu den überschüssigen Zertifikaten aus der ersten Handelsperiode gesellten sich also die zusätzlich ausgeschütteten, aber nicht nachgefragten EU Allowances aus der zweiten Handelsperiode. Der Preis sank weiter. 2013 lief die dritte Handelsperiode an, die bis 2020 dauert. Die Zertifikate werden vornehmlich versteigert und der Preis hat sich bei sechs bis acht Euro eingependelt.

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Die Reform des EU-Emissionshandels

Ein funktionierender Emissionshandel ist aber eine Voraussetzung dafür, dass die EU ihre Klimaziele erreicht und die während der Pariser Klimakonferenz ausgehandelten Vertragsbedingungen erfüllen kann. Immerhin ist das Emissionshandelssystem das primäre Klimaschutzinstrument der EU. Die angestrebte Reform besteht aus zwei Komponenten, die zum Ziel haben, den riesigen Überschuss an Emissionszertifikaten zu schmälern und zu regulieren.

Die erste Maßnahme ist seit 2014 in Kraft und hat den Namen „Backloading“, also „Zurückstellen“. 900 Millionen Zertifikate, die eigentlich zwischen 2014 und 2016 auf den Markt kommen sollten, kommen erst in den Jahren 2019 und 2020. Diese Maßnahme sollte das Angebot an Zertifikaten verringern, also der schwachen Nachfrage anpassen, und damit den Handel stabilisieren. Der Effekt war jedoch eher mau: Emissionszertifikate blieben weiterhin billig. Und beispielsweise in Deutschland sanken 2014 zwar die CO2-Emissionen, doch das, so Umweltministerin Barbara Hendricks, war eher dem warmen Winter geschuldet, als einer intendierten CO2-Minderung: Es wurde schlicht weniger geheizt.

Vielversprechender klingt die zweite Maßnahme, die sogenannte Marktstabilitätsreserve (MSR), die ebenfalls das Zusammenspiel von Angebot und Nachfrage verbessern soll. Das EU-Parlament stimmte im Juli 2015 für die Einführung eines Regulierungswerkzeugs, das ab Januar 2019 zum Einsatz kommen wird. Es setzt eine Ober- und eine Untergrenze für die Menge von Emissionszertifikaten. Befinden sich mehr als 833 Millionen Emissionszertifikate auf dem Markt, greift dieser Regulierungsmechanismus und „lagert“ zwölf Prozent der überschüssigen Zertifikate in der Reserve. Befinden sich weniger als 400 Millionen Zertifikate im System, entlässt der Mechanismus 100 Millionen Zertifikate auf den Markt. Auch die 900 Millionen Zertifikate aus dem Backloading sollen zunächst in der Reserve bleiben. Die MSR soll also die Überschüsse an Emissionszertifikaten abbauen.

Zwischen Optimismus und Kritik

„Die Marktstabilitätsreserve trägt entscheidend dazu bei, dass die CO2-Preise ein Anreiz für Innovationen im Bereich der Energieeffizienz bleiben“, sagte Ivo Belet, Berichterstatter des Europaparlaments. Die Preise sollen also genug steigen, damit der Emissionshandel endlich seinen Zweck erfüllt: Statt für zusätzliche Luftverpestung zu zahlen, sollen Emittenten lieber in saubere Energie investieren. „Diese Reform bringt Europa auf den richtigen Weg, um das Ziel zu erreichen, bis 2030 den CO2-Ausstoß um 40 Prozent zu verringern.“

Carlo Carraro, Direktor der Abteilung für Klimaeinflüsse und -politik am ICCG, ist ebenfalls optimistisch: „Sie [die MSR] wird dabei helfen, die Zertifikateschwemme zu reduzieren, den CO2-Preis zu steigern und das in einer angemessenen Zeitspanne.” Das ICCG erwartet zwar, dass der Preis der EUAs steigen könnte, kritisiert aber auch, dass die Menge an CO2, die emittiert werden darf, noch immer zu hoch ist.

Die Reform der EU-Klimapolitik konzentriert sich auf die Menge der Emissionszertifikate. Das ist gut so, denn das ist die größte Baustelle. Doch die nächste Maßnahme muss eine absolute Reduzierung der Emissionen adressieren und zwar, indem die Emissionsgrenze stark gesenkt wird. Die EU bezeichnet den Emissionshandel selbst als „tragende Säule der EU-Strategie zur Bekämpfung des Klimawandels“. Das zeigt, wie fatal sich ein Scheitern des Emissionshandels auf ihre Ziele für das Weltklima auswirken wird.

Weitere Informationen unter:

Die Redaktion Carbon Market Watch informiert über neuste Entwicklungen auf den Kohlenstoffmärkten weltweit und setzt sich für Klimaschutz ein.

Die Nichtregierungsorganisation TheCompensators* e.V. ist ein Kompensationsdienstleister: Sie löschen mit Hilfe von Spenden Emissionszertifikate, um zu einer Verbesserung des Emissionshandels beizutragen.


Bildrechte
Die Bildrechte für „Bäume in Paris“ liegen bei der Autorin: Marie Cornell Zender.

Die Rechte für das Logo von Compensators* liegen bei TheCompensators* e.V.


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