Klimapolitik zwischen Kyoto und Cancún Teil 2

In diesem einleitenden Beitrag des Themenschwerpunktes wird der Hintergrund der internationalen Klimaverhandlungen erläutert und die Ergebnisse des Kopenhagen-Akkords vorgestellt. Angesichts des Scheiterns der Kopenhagener Konferenz muss die zeitnahe Schließung eines rechtlich bindenden, globalen Klimaabkommens als unwahrscheinlich gelten. Die Klimapolitik wird zukünftig verstärkt auf nationalstaatlicher und transnationaler Ebene erfolgen. Von Markus Lederer

Warum scheiterte Kopenhagen?

Drei Gründe führten zum Scheitern der Klimaverhandlungen: Erstens können einzelne Nationalstaaten, deren Staatsführer bzw. innenpolitische Zwänge verantwortlich gemacht werden. Bereits während der Verhandlungen wurde die dänische Präsidentschaft für ihre Unfähigkeit kritisiert, alle beteiligten Staatengruppen gleichberechtigt und transparent in die Formulierung der Zwischenergebnisse einzubeziehen. Vor allem Nichtregierungsorganisationen haben den fehlenden politischen Willen der USA und hier vor allem des Senats beklagt. Schließlich wurde zum ersten Mal auch China einer massiven Mitschuld bezichtigt. Das Land würde zwar national viele löbliche Anstrengungen unternehmen, sich aber international als unkooperativ zeigen, da es fürchte, langfristig ebenfalls zu verbindlichen und überprüfbaren Reduktionszielen gezwungen zu werden. Für viele Beobachter war Kopenhagen damit ein Exempel für die Dominanz der amerikanisch-chinesischen Beziehungen in der Geopolitik des beginnenden 21. Jahrhunderts und das Scheitern der Verhandlungen dem Unwillen der beiden mächtigsten Staaten zuzuschreiben. Eine solche Analyse greift jedoch zu kurz, denn sie impliziert, dass mit ein wenig mehr politischem Willen schon bald eine Lösung möglich wäre.

Zweitens sprechen viele Argumente dafür, dass die internationalen Klimaverhandlungen strukturell in ihrer jetzigen Form zu keinem kooperativen Ende geführt werden können: Zum einen sind es zu viele Länder mit zu divergierenden Erwartungen und zu viele Aspekte – von Technologietransfer über Waldschutz hin zu internationalen Handelsfragen – werden vermengt. Die Lösung eines solchen gordischen Knotens kann nicht innerhalb von 24 Stunden durch die Zusammenkunft der Staatsoberhäupter erfolgen und vor allem nicht in einem strengen Konsensprinzip. Anders als etwa bei der Einigung auf ein Ozonregime in den 1980er Jahren stehen außerdem keine einfachen technischen Möglichkeiten bereit und es fehlt an kostengünstigen Alternativen. Zum anderen ist keine Staatengruppe bereit, unilateral als Vorreiter hohe Kosten auf sich zu nehmen oder andere gar zur Kooperation zu zwingen. Das Bemühen der EU wird zwar von allen anerkannt, aber nicht in dem Maße, dass die USA, China oder Indien sich bemüßigt fühlen zu folgen. Schließlich sind auch die Erwartungen an die Verhandlungen zu unterschiedlich, da die Entwicklungs- und Schwellenländer Klimapolitik unter dem Vorzeichen der wirtschaftlichen Entwicklung führen und für die Industrieländer stärker umweltpolitische Zielsetzungen von Bedeutung sind.

Drittens sind einige der in Kopenhagen aufgetretenen Interessengegensätze kurzfristig kaum über Kompromisse oder Issue-Linkages (ich gebe in Politikfeld A nach, wenn du es in B tust) zu lösen. Vor allem der latent die Verhandlungen begleitende Nord-Süd-Gegensatz könnte nur über massive Transferzahlungen der reichen Länder an den Süden überbrückt werden; dies scheint trotz der gemachten Zusagen mittelfristig unwahrscheinlich. Ein umfassendes Abkommen innerhalb der Klimarahmenkonvention erscheint daher mittelfristig beinahe ausgeschlossen.

Wie geht es weiter?

Mit dem Schlagwort „Nach Kopenhagen ist vor Cancún“ wurde verdeutlicht, dass das Scheitern in Dänemark nicht das Ende der internationalen Klimapolitik ist, sondern dass bereits im Dezember dieses Jahres die nächste große Klimakonferenz stattfindet. Auch früher gab es ja bereits Klimaverhandlungen, welche vertagt wurden (zum Beispiel wurde in Den Haag 2001 überhaupt kein Abschluss erzielt; die Verhandlungen wurden ein halbes Jahr später in Bonn erfolgreich beendet). Trotzdem scheint es sehr wahrscheinlich, dass es weder in Cancún noch in den nächsten Jahren ein umfassendes internationales Klimaschutzabkommen geben wird. So wurden auch auf der ersten Post-Kopenhagen-Klimakonferenz in Bonn im April dieses Jahres keine weiteren Fortschritte erzielt sowie der Versuch unternommen, verlorenes Vertrauen zwischen den einzelnen Staatengruppen wieder aufzubauen. Auch die von der deutschen Regierung Anfang Mai  einberufene Konferenz von Umweltministern aus 45 Staaten machte deutlich, dass es zu keiner schnellen Lösung kommen wird.

Es ist daher sehr wahrscheinlich, dass die internationale Architektur zum Schutz des Klimas immer stärker fragmentiert. So könnten zum Beispiel bis zum Ende des Jahres ein Teilabkommen zu Kompensationszahlungen für den Schutz tropischer Regenwälder verhandelt werden oder es könnte eine Übereinkunft zum Technologietransfer geben. Auch erscheint es nicht ausgeschlossen, dass solche Verträge nur von einem Teil der Staatengemeinschaft ratifiziert werden. Dass dies alles in einem kohärenten Vertragswerk erfolgt, wäre zwar wünschenswert, erscheint aber unrealistisch.

Weiterhin werden Erfolge in der Klimapolitik in nächster Zeit – anders als dies die EU lange angedacht hatte – auch eher durch Bottom-up-Ansätze als durch die internationalen Verhandlungen erreicht werden (vgl. Haug / Berkhout in diesem Heft). Aufgrund der fehlenden internationalen Erfolge wird Klimapolitik somit wieder stärker renationalisiert. Dies zeigt sich bereits im Kopenhagen-Akkord und den individuell gemeldeten Reduktionszusagen. Ferner könnte es sein, dass es ohne ein formales internationales Abkommen zu größeren Bemühungen aufseiten der Schwellenländer kommt, welche freilich nicht durch die internationale Gemeinschaft überwacht werden könnten. China und Indien haben z. B. erhebliche Anstrengungen im Bereich der erneuerbaren Energien unternommen und sind stark an Technologietransfer interessiert, da in beiden Ländern die grundsätzliche Problematik der Klimaveränderung von den Eliten nicht in Zweifel gezogen wird (siehe Schröder in diesem Heft). Auch Brasilien hat verkündet, dass es durch die Eindämmung illegaler Abholzung seine CO2-Emissionen um bis zu 40 Prozent im Vergleich zum erwarteten CO2-Ausstoß kürzen will. Besonders ambitiös sind Costa Rica oder die Malediven, welche innerhalb der nächsten Jahre CO2-Neutralität angekündigt haben. Viele dieser Bemühungen können und werden rein bilateral von den Industriestaaten unterstützt und ähnlich wie in der internationalen Handelspolitik ist zu erwarten, dass verschiedenste bilaterale und regionale Abkommen die multilaterale Arena unterstützen und eventuell in Teilen ablösen. Ein Beispiel hierfür könnte die Internationale Klimainitiative der Bundesrepublik sein, da die hier verteilten Gelder explizit nicht durch die bereits existierenden multilateralen Fonds der Klimarahmenkonvention ausgeschüttet werden (vgl. Harnisch / Wienges in diesem Heft). All dies bezieht sich nicht nur auf die Frage der Minderung von Treibhausgasen, sondern auch auf die notwendigen Anpassungsmaßnahmen, die mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit notwendig werden, um vor allem die Ärmsten der Armen vor den schlimmsten Folgen des Klimaschutzes zu bewahren (vgl. Fuhr in diesem Heft).

Auch die substaatlichen Bemühungen vor allem im Bereich der amerikanischen Bundesstaaten oder von C40 – einem Verbund von Metropolen aus Industrie- und Entwicklungsländern – sind wichtige Impulsgeber. Ebenso sollte der Einfluss der Privatakteure nicht unterschätzt werden. Zwar gibt es gerade auf Seiten der Nichtregierungsorganisationen einen Post-Kopenhagen-Blues, aber dieser wird nicht die immer stärkere Einbeziehung der Zivilgesellschaft in die Klimapolitik und die damit einhergehende Professionalisierung der NRO aufhalten (vgl. Müller in diesem Heft). Auch in der Privatwirtschaft hat eine ambitionierte Klimapolitik ihre Verteidiger. Die Londoner City zum Beispiel hat sehr stark von der Etablierung von Kohlenstoffmärkten profitiert und pocht auf verschiedenen Ebenen für langfristige Rahmenbedingungen. Gleiches gilt – gerade in Deutschland – für die Hersteller von Umwelttechnik, die starke Lobbyisten eines starken Klimaschutzabkommens geworden sind.

Diese dezentralen Initiativen werden kurzfristig nicht ausreichen, die strukturellen Gegensätze zu überbrücken. Langfristig werden viele Blockaden nur auf internationaler Ebene aufgehoben werden können. Trotzdem kann Klimapolitik fragmentiert und unkoordiniert jenseits des internationalen Regimes ein Eigenleben entwickeln und einen Beitrag zum effektiven Klimaschutz leisten.


Diese Heftvorschau ist Teil einer Kooperation mit WeltTrends. Die Bildrechte liegen bei WeltTrends.


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Editorial

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