Die EU wird zivilisiert

Durch ihren vorgesehenen Beitritt zur Europäischen Menschenrechtskonvention wird sich die EU erstmals der Kontrolle durch ein internationales Gericht unterwerfen. Verhandlungen beim Europarat sollen nun die Voraussetzungen für den Beitritt schaffen. Von Haiger Wroblowski

Ein wichtiger Schritt der osteuropäischen Staaten auf dem Weg in die Europäische Union (EU) war in den 1990er Jahren der Beitritt zur Europäischen Menschenrechtskonvention. Die Beitrittskandidaten konnten durch dieses praktische Bekenntnis zum Menschenrechtsschutz ihre Position in den Beitrittsverhandlungen mit der EU entscheidend verbessern. Jetzt verhandelt die EU wieder über einen Beitritt. Diesmal befindet sie sich allerdings selbst in der Rolle des Beitrittskandidaten. Im Juli haben in Straßburg Verhandlungen zwischen dem Europarat und der Europäischen Union begonnen, die in einen Beitritt der EU zur Europäischen Menschenrechtskonvention münden sollen.

Ein Mindeststandard

Die Europäische Menschenrechtskonvention  ist ein völkerrechtlicher Vertrag zwischen den Europaratstaaten, für den die Kurzbezeichnung „EMRK“ üblich geworden ist. Durch das Regelwerk der Konvention und ihrer Zusatzprotokolle ist in mehreren Artikeln ein Mindeststandard grundlegender Freiheitsrechte garantiert. Dazu gehören auch Folterverbot, Lebensrecht, das Recht auf Privatsphäre und die Rechte des Angeklagten im Strafprozess. Die Bindung der Staaten an diese Garantien ist in Europa längst zur Selbstverständlichkeit geworden. 47 europäische Staaten sind bereits Mitglied in der EMRK.

Jeder EMRK-Staat ist verpflichtet, die Standards der Konvention gegenüber allen Menschen einzuhalten. Kommt es dennoch zu einer Menschenrechtsverletzung durch staatliches Handeln, können sich Betroffene dagegen zur Wehr setzen. Dazu müssen sie alle Rechtsschutzmöglichkeiten vor innerstaatlichen Gerichten ausschöpfen. Bleiben sie damit erfolglos, dürfen sie Beschwerde beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in Straßburg einlegen.

Alle Regierungsstellen, Gerichte, Verwaltungen und Parlamente eines Konventionsstaates sind an das innerstaatliche Recht und an die EMRK gebunden. Immer wieder missachten sie bei ihren Entscheidungen aber die Standards der Konvention, und orientieren sich nur am Maßstab des vertrauten innerstaatlichen Rechts. Das zeigen die Gerichtsverfahren vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg. Diese Gerichtsverfahren erzwingen nämlich die Überprüfung der Rechtmäßigkeit staatlichen Handelns am Maßstab der EMRK. Innerstaatliches Recht wird dabei nur soweit als verbindlich betrachtet, als es seinerseits den Konventionsmaßstab einhält.

Der Europäische Gerichtshof in Straßburg ist selbst nicht an das innerstaatliche Recht des beklagten Staates gebunden. Er kann es daher aus der Außenperspektive eines internationalen Gerichts begutachten. Wenn der Gerichtshof dabei eine Verletzung der EMRK feststellt, ist der beklagte Staat verpflichtet, alles Notwendige zu unternehmen, um diese Menschenrechtsverletzung rückgängig zu machen. Die Pflicht besteht für den beklagten Staat selbst dann, wenn der Verstoß gegen die Konvention durch Verfassungsbestimmungen oder das Urteil seines Verfassungsgerichts bewirkt worden ist.

Vorbereitungen für den Beitritt

Nach dem Recht der alten EU-Verträge war die Europäische Union nicht befugt, Mitglied der EMRK zu sein. Erst durch den Vertrag von Lissabon haben die EU-Staaten die Union verpflichtet, der Konvention beizutreten. Der Text der EMRK ist bisher allerdings auf Staaten zugeschnitten, und berücksichtigt noch nicht die Besonderheiten eines Gebildes wie der EU. Ihr Beitritt setzt also die Überarbeitung der Konvention voraus. Diesem Zweck dienen die Beitrittsverhandlungen zwischen Europarat und EU, die im Juli in Straßburg begonnen haben.

Der Erfolg dieser Gespräche ist vorgezeichnet. Schließlich verpflichten die neuen EU-Verträge die Europäische Union, der EMRK beizutreten. Und für den Europarat bringt der Beitritt einen erheblichen Bedeutungsgewinn. Denn der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg ist ein Gericht des Europarats, und nicht der EU. Ungewiss bleibt aber, ob dem geänderten Text der Konvention auch diejenigen EMRK-Staaten zügig zustimmen werden, die nicht zugleich Mitglied in der EU sind. Die Zustimmung aller 47 Konventionsstaaten ist notwendig, damit die überarbeitete EMRK wirksam werden kann.

Ein neues Verständnis von Selbstkontrolle

Der Beitritt zur EMRK bedeutet für die Europäische Union einen Wandel des Selbstverständnisses. Die EU ist immer noch eine Rechtsgemeinschaft, die ausschließlich eigener Kontrolle unterworfen ist. Als Verfassungsgericht der Europäischen Union übt diese Selbstkontrolle der Europäische Gerichtshof (EuGH) aus. Seine Entscheidungen sind letztverbindlich, können also nicht mehr überprüft werden.

Die Letztverbindlichkeit der Urteile des EU-Gerichtshofs in Luxemburg kann folgenreich sein. Ein Beispiel war die Richtlinie zur Vorratsdatenspeicherung. Gegen diese Richtlinie hatte Irland vor dem Gerichtshof der EU geklagt. Die Unionsrichter in Luxemburg erklärten die EU-Richtlinie jedoch für gültig, da die Europäische Union nicht ihre Kompetenzen überschritten habe. Aus formalen Gründen prüfte der EU-Gerichtshof dabei aber nicht, ob die verdachtsunabhängige Speicherung von Telefonverbindungsdaten grundlegende Menschenrechtsstandards verletzt. Trotzdem blieben die EU-Staaten weiterhin verpflichtet, die Richtlinie in nationales Recht umzusetzen.

Die EU stellt sich ihrer Verantwortung

Durch ihren Beitritt zur EMRK wird die Europäische Union alle Pflichten eines Konventionsmitgliedes übernehmen. Die EU muss also auch ihr gesamtes Handeln am Maßstab der EMRK ausrichten. Gerade aus der Reichweite ihrer Entscheidungen und aus ihrer Kompetenzfülle ergibt sich für die EU daher eine besondere rechtliche Verantwortung. Entsprechend wertete der Generalsekretär des Europarats, Thorbjørn Jagland, den Beitrittswunsch der EU als Zeichen dafür, „dass die Einflussreichsten und Mächtigsten bereit sind, ihren Teil der Verantwortung“ zu übernehmen.

Alle Entscheidungsträger der EU, einschließlich der EU-Richter, tragen Verantwortung dafür, dass die Europäische Union die EMRK-Standards einhält. Diese Verantwortung erhöht den Begründungsaufwand für Entscheidungen. Sie kann sogar die Notwendigkeit mit sich bringen, EU-Recht unbeachtet zu lassen, um den Menschenrechtsstandard der Konvention einhalten zu können. Die Verantwortung der EU für die Beachtung der EMRK wird zuletzt auch vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg einklagbar sein. Der EMRK-Beitritt bedeutet für die EU also das Ende des bisher gültigen Konzepts der Selbstkontrolle.


Die Bildrechte liegen bei sarahlboyd (EGMR-Bild), bei razvan.orendovici (EuGH-Bild) oder bei chaouki (Justitia). Die Bilder sind lizensiert unter Creative Commons-Lizenzen.


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