Konflikt und Kooperation an grenzüberschreitenden Flüssen

Werden im 21. Jahrhundert die Kriege um Wasser geführt? Welche Anreize gibt es für Kooperation und was führt zu Konflikten? Am Beispiel der Elbe sowie am Jordan werden Erfahrungen gegenübergestellt. Von Ines Dombrowski

In den vergangenen Jahren ist verstärkt die strategische und sicherheitspolitische Bedeutung von Süßwasserressourcen in das öffentliche Bewusstsein getreten. Gleichzeitig sind die verfügbaren Wasserressourcen vielerorts einer zunehmenden Verknappung und Verschmutzung ausgesetzt. Ferner wird die Zunahme von Extremereignissen wie Hochwasser und Dürren verzeichnet.

Diese Entwicklungen betreffen nach Zahlen des UN-Umweltprogramms UNEP von 2002 auch die weltweit 263 internationalen Flussgebiete, die nationale Grenzen überschreiten und etwa 45 Prozent der weltweiten Landfläche ausmachen. Im Falle grenzüberschreitender Wasserressourcen kann die Nutzung des Oberanrainers mit negativen Effekten auf den Unteranrainer einhergehen und somit Anlass zu zwischenstaatlichen Konflikten geben. Aber auch Wassergütefragen können Auslöser von zwischenstaatlichen Spannungen sein.

Insbesondere der Streit um knappe Wasserressourcen im Nahen Osten hat zu Vorhersagen geführt, dass die Kriege des 21. Jahrhunderts um Wasser geführt würden. Im Kern verfolgen die entsprechenden Autoren einen neomalthusianischen Ansatz, der annimmt, dass mit einem entsprechenden Bevölkerungs- und Wirtschaftswachstum die Nachfrage nach Wasser steigen und sich damit die endliche Ressourcenbasis verknappen wird. Eine zunehmende Knappheit bedeutet einen zunehmenden Konflikt, der letztlich auch gewaltsam ausgetragen werden kann.

Andere Autoren hingegen argumentieren, dass Wasser grundsätzlich auch Anlass zu Kooperation geben kann. Auf konzeptioneller Ebene postulieren Sadoff und Grey, dass Anrainerstaaten Kooperationsgewinne generieren können, indem sie den Nutzen aus der Ressource teilen (sogenanntes benefit-sharing).

Wolf et al. haben mehr als 1800 zwischenstaatliche „Ereignisse“ an internationalen Gewässern identifiziert und kommen zu dem Ergebnis, dass mehr als zwei Drittel dieser Ereignisse „kooperativ“ waren und nur 37 Ereignisse als gewaltsame Auseinandersetzung zu charakterisieren seien, von denen 30 zwischen Israel und seinen arabischen Nachbarstaaten vor 1970 stattfanden. Das wirft jedoch die Frage auf, wie fundiert die Vorhersagen über Wasserkriege tatsächlich sind. Um ein besseres Verständnis des Konflikt- und Kooperationspotenzials an grenzüberschreitenden Flüssen zu gewinnen, soll im Folgenden auf der konzeptionellen Ebene gefragt werden, unter welchen Bedingungen rationale, eigennutzorientierte Akteure im Falle negativer Effekte an grenzüberschreitenden Flüssen Anreize haben zu kooperieren. In einem zweiten Schritt werden diesen theoretischen Überlegungen Erfahrungen zu Konflikt und Kooperation an der Elbe sowie am Jordan gegenübergestellt.

Anreize für Kooperation an grenzüberschreitenden Flüssen?

Aus einer ökonomischen Perspektive lassen sich Oberlieger-Unterlieger-Probleme an grenzüberschreitenden Flüssen als einseitig gerichtete Externalitätenprobleme charakterisieren. Eine Ressourcenaneignung im Oberlauf, wie die Wasserentnahme oder die Abwassereinleitung, geht in der Regel mit negativen externen Effekten (bzw. Externalitäten) im Unterlauf einher.

Im Gegensatz dazu kann die Bereitstellung von wasserbezogener Infrastruktur im Oberlauf auch positive externe Effekte im Unterlauf verursachen. Im Folgenden soll die Analyse auf negative unidirektionale Externalitätenprobleme beschränkt werden, da diese insgesamt den schwierigeren Fall für Kooperation darstellen. Dabei soll die Frage gestellt werden, ob sich Kooperation auf der Basis von rationalem, eigennutzorientiertem Verhalten erklären lässt. Es wird angenommen, dass es zu Kooperation kommt, wenn sich mindestens ein beteiligter Akteur besserstellen kann, ohne dass ein anderer schlechtergestellt wird.

Negative Externalitätenprobleme lassen sich auf der Basis des berühmten Coase-Theorems analysieren. Das Coase-Theorem besagt, dass es möglich ist, in bilateralen Verhandlungen über Seitenzahlungen (bzw. Kompensationen) eine effiziente Allokation zu erreichen und damit Kooperationsgewinne zu realisieren. Dies setzt voraus, dass Verfügungsrechte wohl definiert und Transaktionskosten hinreichend klein sind. Gemäß Coase sind Verfügungsrechte wohl definiert, wenn entweder die so genannte Laissez-faire-Regel oder die so genannte Verursacherregel gilt.

Im Falle der Laissez-faire-Regel liegen alle Rechte beim Schädiger (hier: Oberanrainer), im Falle der Verursacherregel liegen sie beim Geschädigten (hier: Unteranrainer). Transaktionskosten umfassen die Kosten des Vertragsabschlusses (Informations- und Verhandlungskosten) sowie die Kosten der Vertragsdurchsetzung (Überwachungs- und Durchsetzungskosten). Im Falle der Laissez-faire-Regel können die Akteure Kooperationsgewinne realisieren, wenn der Oberanrainer die Externalitäten generierende Aktivität auf das effiziente Niveau reduziert (auf dem sich der marginale Nutzen des Oberanrainers und die marginalen Kosten für den Unteranrainer aus der Erzeugung der Externalität entsprechen) und der Unteranrainer den Oberanrainer für den entgangenen Nutzen über eine Seitenzahlung kompensiert.

In der Nutzung internationaler Flüsse besteht allerdings das Problem, dass in der Regel keine der Voraussetzungen des Coase-Theorems erfüllt ist. Zunächst gibt es im internationalen System keine Instanz, die Verfügungsregeln definiert; Verfügungsrechte können nur in freiwilligen Vereinbarungen der Anrainerstaaten festgelegt werden. In der Regel haben wir es mit erheblichen Problemen unvollständiger und asymmetrischer Information zu tun, was aber die Identifizierung möglicher Kooperationsgewinne schwierig macht. Zum Dritten kann es auch zu langwierigen Verhandlungen über die Aufteilung der Kooperationsgewinne kommen. Viertens gibt es im internationalen System keine Instanz, die Verträge durchsetzt.

Und schließlich haben wir es häufig mit mehr als zwei Anrainerstaaten zu tun. Das aber wiederum bedeutet, dass alle diese Einzelprobleme bewältigt werden müssen, um tatsächlich Kooperationsgewinne zu realisieren. Dabei stellt eine Einigung auf Verfügungsrechte eine entscheidende Voraussetzung für weitere Verhandlungen über die Realisierung von Effizienzgewinnen dar. Um den möglichen Umgang mit der Frage der Verfügungsrechte weiter zu analysieren, soll im Folgenden zunächst auf das Völkerrecht zurückgegriffen werden.

Im Völkerrecht werden verschiedene Theorien unterschiedenen, nach denen Verfügungsrechte an internationalen Gewässern definiert werden. Laut der Theorie der absoluten territorialen Souveränität hat ein Anrainerstaat das Recht, die Ressourcen in seinem Territorium zu nutzen. Diese Theorie entspricht der Laissez-faire-Regel im Coase-Theorem. Demnach hat ein Anrainerstaat das Recht auf den natürlichen Zufluss der Ressource in sein Territorium. Diese Doktrin ist mit der Verursacherregel im Coase-Theorem gleichzusetzen. Völkerrechtler weisen aber beide Theorien als faktisch kurzsichtig und rechtlich anarchisch zurück.

Stattdessen zeige sich, dass die Mehrzahl der existierenden Wasserabkommen die Theorie der eingeschränkten territorialen Souveränität widerspiegeln, nach der das Recht eines Staates, die Ressource zu nutzen, durch das Recht anderer Anrainerstaaten, die Ressource zu nutzen, eingeschränkt wird. In der Konvention der Vereinten Nationen zur nicht-schifffahrtlichen Nutzung internationaler Wasserläufe von 1997 findet diese Theorie im Prinzip der gerechten und billigen Nutzung (equitable and reasonable utilization) Niederschlag.

Das bedeutet, dass für den Fall international grenzüberschreitender Wasserläufe gemäß des Völkerrechts die im Coase-Theorem angenommen Anfangsverteilungen nicht tragbar sind. Während der Oberanrainer die Möglichkeit hat, de facto eine Doktrin der absoluten territorialen Souveränität zu realisieren, entspricht dies nicht den Standards des Völkerrechts. Stattdessen ist zunächst eine Einigung auf eine wie auch immer geartete „gerechte“ Verteilung der Verfügungsrechte erforderlich, bevor über die Realisierung und Aufteilung der Kooperationsgewinne verhandelt werden kann.

Während die Realisierung möglicher Kooperationsgewinne einen Anreiz für eine entsprechende Klärung über Verfügungsrechte bieten kann, ist es durchaus möglich, dass der Oberanrainer bei einer Umverteilung trotz Kooperationsgewinnen gegenüber einer De-Facto-Doktrin der absoluten territorialen Souveränität schlechtergestellt wird. In diesem Fall kann ein völkerrechtlich befriedigendes Ergebnis nicht allein auf der Basis rationalen, eigennutzorientierten Verhaltens erklärt werden. Stattdessen müssen zusätzlich Gerechtigkeitsüberlegungen ins Spiel kommen.

Unter Vernachlässigung des Völkerrechts besteht natürlich auch die Möglichkeit, dass der Unteranrainer pragmatisch vorgeht und sich gemäß der Laissez-faire-Variante im Coase-Theorem gegenüber dem Status quo besserstellt, ohne dabei eine Umverteilung der Verfügungsrechte einzufordern. Drittens gibt es die Möglichkeit, dass der Unteranrainer auf eine gerechte Lösung besteht, aber der Oberanrainer nicht von einer De-Facto-Doktrin der absoluten territorialen Souveränität abrückt. In diesem Fall besteht der Konflikt fort; das Ergebnis ist weder effizient noch fair.

Elbe: Tschechische Republik – Deutschland

Das Einzugsgebiet der Elbe umfasst knapp 150.000 Quadratkilometer, wovon etwa ein Drittel in der Tschechischen Republik und etwa zwei Drittel in insgesamt zehn der 16 Länder der wiedervereinigten Bundesrepublik Deutschland (BRD) liegen. Ein wesentlicher Konfliktpunkt im Elbeeinzugsgebiet in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts war die Frage der Wasserqualität. Dabei waren insbesondere die westdeutschen Anrainerländer im Unterlauf durch erhebliche Verschmutzungen in der Tschechoslowakisch-Sozialistischen Republik (ČSSR) und der Deutschen Demokratischen Republik (DDR) im Oberlauf betroffen. Über lange Zeit scheiterten aber die Versuche der BRD, mit der DDR-Führung in Verhandlungen zu treten. Als es 1983 zu ersten Gesprächen um die Elbeverschmutzung kam, forderte die DDR Kompensationszahlungen für eine Minderung der Verschmutzung und vertrat somit eine klassische Oberanrainerposition.

Da dies aber dem Verursacherprinzip widerspricht, wollte die Bundesrepublik auf diese Forderung nicht eingehen. Bei einem erneuten Vorstoß 1985 machte die DDR-Führung die Verbesserung der Wasserqualität zusätzlich von einer Veränderung des Grenzverlaufs abhängig. Auch diese Forderung lehnte die Bundesrepublik ab. Erst ab Anfang 1989 kam es dann unter dem ersten Umweltminister der DDR zu ernsthaften Verhandlungen.

Die Situation änderte sich schlagartig mit dem Fall der Berliner Mauer im November 1989. Innerhalb weniger Monate wurde der Vertrag über die Internationale Kommission zum Schutz der Elbe (IKSE) verhandelt und am 8. Oktober 1990 direkt im Anschluss an die deutsche Wiedervereinigung unterzeichnet. Das Ziel des Vertrages ist es, die Wasser- und Sedimentqualität der Elbe erheblich zu verbessern, ein möglichst naturnahes Ökosystem wiederherzustellen und die Belastung der Nordsee zu verringern. Zu diesem Zweck wurde eine zwischenstaatliche Kommission eingerichtet, die in Aktionsprogrammen Maßnahmen zur Zielerreichung identifiziert. Im Rahmen dieser Aktionsprogramme werden auf internationaler Ebene Handlungsprioritäten für verschiedene Handlungsbereiche und zeitlich gestaffelte Zwischenziele festgelegt. Die Maßnahmen werden dann dezentral von den Mitgliedsstaaten auf eigene Kosten implementiert. Der Erfolg der Umsetzung wird wiederum in regelmäßigen Fortschrittsberichten der Kommission dokumentiert und auch im Internet veröffentlicht.

Eine Analyse der Effektivität des Elbe-Wasserqualitätsregimes zeigt, dass die Anrainerstaaten insgesamt einen relativ hohen Grad an Zielerreichung aufweisen. Sowohl die Tschechische Republik als Oberanrainer als auch die Bundesrepublik Deutschland als Unteranrainer haben signifikante Summen in die Verbesserung der Wasserqualität investiert. Im Falle der Tschechischen Republik beliefen sich die Investitionen in öffentliche Kläranlagen zwischen 1990 und 2004 auf etwa 500 Millionen Euro, im Falle der Bundesrepublik auf etwa 2,7 Milliarden Euro, wovon der Großteil in die Neuen Länder floss. Gleichzeitig gab es Transfers vom Bundesumweltministerium und dem Hamburger Hafen an die Tschechische Republik in Höhe von etwa 10 Millionen Euro; aber diese Summe ist gering im Vergleich zu den tschechischen Eigeninvestitionen.

Insofern haben hier beide Staaten „kooperiert“ und sind über eigennutzorientiertes Verhalten im engen Sinne hinausgegangen, indem sie das Verursacherprinzip und somit, zumindest implizit, das Prinzip der eingeschränkten territorialen Souveränität anerkannt haben. Auf die Frage, warum Tschechien kooperiert hat, wurde in Interviews geantwortet, dass Tschechien ein übergeordnetes Interesse hatte und hat, auch in Umweltfragen zu kooperieren, um den Zugang zu westlichen Märkten und eine stärkere wirtschaftliche Integration nach Westen zu erreichen.

Da 1994 Tschechien Beitrittsverhandlungen mit der Europäischen Union (EU) aufnahm und ihr 2005 beitrat, half spätestens seit 1994 die Umsetzung der IKSE-Vereinbarungen, den Anforderungen der EU im Wasserbereich gerecht zu werden. Tschechische Interviewpartner haben auch darauf hingewiesen, dass Tschechien intern schon lange ein Flussgebietsmanagement betrieben hat und dass es nur konsequent war, diesen Ansatz auch auf das gesamte Einzugsgebiet auszuweiten.


Lesen Sie hier Teil 2 des Artikels.


Dieser Beitrag ist Teil einer Kooperation mit WeltTrends, Zeitschrift für internationale Politik und vergleichende Studien. /e-politik.de/ veröffentlicht aller zwei Monate einen wissenschaftlichen Artikel von WeltTrends und informiert über den Inhalt des neuen Heftes.

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