Konflikt und Kooperation an grenzüberschreitenden Flüssen, Teil 2

Werden im 21. Jahrhundert die Kriege um Wasser geführt? Welche Anreize gibt es für Kooperation und was führt zu Konflikten? Am Beispiel der Elbe sowie am Jordan werden Erfahrungen gegenübergestellt. Teil 2. Von Ines Dombrowski

Die Bundesrepublik Deutschland als Unteranrainer hat aber auch ihren Teil zur Verbesserung der Wasserqualität beigetragen, wobei hier neben den entsprechenden Investitionen auch industrielle Stilllegungen eine wichtige Rolle spielten. Außerdem war Deutschland als Anrainer an der Deutschen Bucht selbst an einer Verbesserung der Qualität der Nordsee interessiert und als EU-Mitgliedsstaat zur Einhaltung der entsprechenden EU-Richtlinien sowie seiner eigenen gewässerbezogenen Gesetzgebung verpflichtet.

Insgesamt zeigt dieses Beispiel, dass übergeordnete politische Interessen eine wichtige Rolle im Hinblick auf Konflikt und Kooperation spielen können. So kam es während des Ost-West-Konflikts zu keiner Kooperation. Nach dem Fall der Berliner Mauer hingegen wurde eine Kooperation aufgrund von Tschechiens wirtschaftlichen Interessen möglich. Dabei wurden faktisch die Verschmutzungsrechte beider Anrainerstaaten eingeschränkt (ohne allerdings einen Standard zu definieren) und durch die Priorisierung von Maßnahmen auf Flussgebietsebene angestrebt, die gesetzten Ziele zu möglichst niedrigen Kosten zu erreichen. Insofern kann davon ausgegangen werden, dass an der Elbe durchaus eine „gerechte“ und „effiziente“ Lösung realisiert wurde, ohne dass dies jedoch im Detail quantifiziert worden wäre.

Jordan: Israel – Jordanien

Das Jordaneinzugsgebiet hat eine Größe von etwa 18.300 km² und ist durch eine relative Wasserknappheit gekennzeichnet. Spätestens seit Anfang der 1950er Jahre spitzte sich die Frage der Wassernutzung insbesondere zwischen Israel auf der einen und Jordanien auf der anderen Seite zu, da beide konkurrierende Wasserentwicklungsprojekte verfolgten. Während Israel plante, größere Mengen des oberen Jordans bzw. des Sees Genezareth aus dem Jordaneinzugsgebiet hinaus an die israelische Küste umzuleiten, strebte Jordanien an, die Bewässerungslandwirtschaft im unteren Jordantal auszubauen.

Zudem kam es 1951 und 1953 im Rahmen von israelischen Bauarbeiten am Oberen Jordan zu militärischen Scharmützeln mit Syrien. Dies führte 1953 zu dem Versuch der USA, in der Wasserfrage zu vermitteln. Im Rahmen des sogenannten Johnston-Plans von 1955 kam es auf technischer Ebene tatsächlich zu einer Einigung über eine Aufteilung der Wasserressourcen. Allerdings hat die Arabische Liga den Johnston-Plan nicht ratifiziert, da dies eine Anerkennung des Staates Israel impliziert hätte. Nichtsdestotrotz wurden in der Folge die geplanten Projekte realisiert, wobei die USA die Vergabe von Fördermitteln von der Einhaltung des Johnston-Plans abhängig machten.

Während dieser anfangs eingehalten wurde, hat sich die Wassernutzung aber im Laufe der Jahre zugunsten Israels verschoben. Der unterschiedliche Zugang zu Wasser zwischen Israel einerseits und Jordanien andererseits ist auch im durchschnittlichen Pro-Kopf-Wasserverbrauch reflektiert. 1994 lag dieser bei etwa 360 Kubikmetern (m³) in Israel und 220 m³ in Jordanien.

Vor diesem Hintergrund hat Jordanien in den Friedensverhandlungen mit Israel Anfang der 1990er Jahre unter Bezug auf das Prinzip der gerechten und billigen Nutzung und den Johnston-Plan eine Umverteilung der Wassernutzungsrechte am Jordan eingefordert. Israel lehnte dies ab und bot an, über Maßnahmen eines verbesserten Managements zu sprechen. Im Rahmen des israelisch-jordanischen Friedensvertrages von 1994 wurden letztlich im Wesentlichen die israelischen Wassernutzungen festgeschrieben. Gemeinsame Projekte wurden identifiziert, die insbesondere Jordanien zugute kommen sollten, und es wurde ein gemeinsames Wasserkomitee zur Umsetzung dieser Projekte eingerichtet.

Dabei blieb der Vertrag in Hinblick auf die genauere Ausgestaltung dieser Projekte, finanzielle Verantwortlichkeiten sowie die bereitzustellenden Wassermengen vage. Unter anderem war vorgesehen, dass Israel Jordanien 50 Millionen Kubikmeter Wasser pro Jahr (Mio. m³/a) aus noch zu identifizierenden Quellen zur Verfügung stellen sollte. In einer optimistischen Lesart ist auf jordanischer Seite der Vertrag dahingehend interpretiert worden, dass bis zu 215 Mio. m³/a zusätzliches Wasser für Jordanien mobilisiert werden könnten.

Die Ambivalenz des Vertrags hat aber impliziert, dass sich seine Umsetzung als extrem zäh gestaltete und bis heute nur der kleinere Teil der vorgesehenen Maßnahmen realisiert wurde. Insbesondere 1997 kam es in einer Dürrephase zu einer Krisensituation, in der Jordanien mit dem Abbruch der diplomatischen Beziehungen drohte.

In dieser Situation erklärte sich Israel zur Rettung der diplomatischen Beziehungen letztlich dazu bereit, für drei Jahre die Hälfte der 50 Mio. m³/a aus dem See Genezareth zur Verfügung zu stellen und danach das zugesagte Wasser durch eine andere Lösung bereitzustellen. Da aber bislang keine Einigung über eine alternative Art der Bereitstellung erfolgt ist, wird dieser Transfer fortgesetzt. Allerdings ist Israel weiter daran interessiert, eine Alternative zu finden.

Auch das Beispiel Israel-Jordanien spiegelt somit das im Coase-Theorem ausgedrückte Spannungsverhältnis zwischen Konflikt und Kooperation wider. Grundsätzlich hat Israel eine typische Oberanrainerposition vertreten, während Jordanien eine gerechte und billige Nutzung im Sinne einer eingeschränkten territorialen Souveränität eingefordert hat. Tatsächlich ist es in diesem Fall zu keiner nennenswerten Umverteilung der Wassernutzungsrechte gekommen, wobei Israel auf erhöhten diplomatischen Druck hin aus seiner Sicht Zugeständnisse gemacht hat, die allerdings sogar hinter den vertraglichen Vereinbarungen zurückbleiben.

Gleichzeitig ist es aber auch zu keiner effizienten Verhandlungslösung gekommen. Es ist zu vermuten, dass Seitenzahlungen in Jordanien innenpolitisch nicht vertretbar gewesen wären, da sie eine Sanktionierung der israelischen Position impliziert hätte. Gleichzeitig scheint es, dass die Parteien jeweils sehr eng an ihren Verhandlungspositionen festgehalten und gar nicht erst nach einer ökonomisch zweckmäßigen Lösung gefragt haben.

Schlussfolgerungen

Die dargestellten theoretischen und empirischen Analysen zeigen, dass – zumindest im Falle von durch Nutzungen im Oberlauf ausgelösten grenzüberschreitenden negativen externen Effekten – Kooperation an grenzüberschreitenden Flüssen anspruchsvoll und potenziell konfliktgeladen bleibt. Der Grund dafür ist, dass im internationalen Raum negative Externalitätenprobleme auch immer mit der grundlegenden Frage nach der Verteilung von Wassernutzungsrechten verknüpft sind. Zwar ist selbst unter einer Doktrin der absoluten territorialen Souveränität des Oberanrainers eine wechselseitige Besserstellung durch eine Kompensationszahlung möglich, aber es bleibt aus strategischen und völkerrechtlichen Erwägungen unwahrscheinlich, dass der Unteranrainer eine absolute territoriale Souveränität des Oberanrainers als Ausgangspunkt der Verhandlungen anerkennt.

Im Falle der Elbe lehnte die BRD eine entsprechende Seitenzahlung an die DDR ab, wenngleich sie an der Werra offensichtlich Seitenzahlungen vornahm. Im Falle des Jordans stand nach Wissen der Autorin in den Verhandlungen eine Seitenzahlung nie zur Debatte. Im Falle negativer externer Effekte kann der Verteilungskonflikt aber gelöst und ein Kooperationsgewinn realisiert werden, wenn sowohl der Oberanrainer als auch der Unteranrainer eine Nutzungseinschränkung anerkennen und sich somit über Verfügungsrechte einigen.

Eine solche Lösung geht aber über eigennütziges Verhalten im engen Sinne hinaus, da sie für den Oberanrainer insgesamt auf das Wasser bezogen eine Schlechterstellung gegenüber dem Status quo bedeuten kann. Im Falle der Elbe war nach dem Fall der Berliner Mauer eine Reduzierung der Wasserverschmutzung im übergeordneten politischen Interesse der Tschechischen Republik, da sie insgesamt an guten wirtschaftlichen Beziehungen zum Westen – und später an dem EU-Beitritt – interessiert war. Interessanterweise hat selbst Israel Jordanien gegenüber letztlich zur Aufrechterhaltung minimaler gutnachbarschaftlicher Beziehungen aus eigener Sicht gewisse Zugeständnisse gemacht. Das bestätigt aber, dass Paketlösungen und übergeordnete Interessen einer Lösung von grenzüberschreitenden Wasserkonflikten zuträglich sein können.

Zumindest im Falle negativer unidirektionaler Externalitätenprobleme an internationalen Flüssen ist somit damit zu rechnen, dass die Spannung zwischen Konflikt und Kooperation bestehen bleibt und dass die Anrainerstaaten dieses Spannungsverhältnis auch unter sich ändernden Rahmenbedingungen über die Zeit immer wieder neu austarieren müssen.

Dabei zeigt sich, dass Kooperation im Sinne einer wechselseitigen Besserstellung gegenüber dem Status quo problematisch bleibt, solange dieser nicht als legitimer Ausgangspunkt der Verhandlungen anerkannt ist. Insofern erfordert „Kooperation“ in diesem Fall, zunächst eine wechselseitige Einigung über die Ausgangsbedingungen für Verhandlungen herzustellen.

Ferner scheint es sinnvoll, verschiedene Grade von Konflikten an internationalen Flüssen zu unterscheiden. Typischerweise sind in ihrer Nutzung die Verfügungsrechte umstritten. Während es am Jordan in der Vergangenheit in diesem Zusammenhang tatsächlich zu militärischen Auseinandersetzungen um einzelne wasserbauliche Maßnahmen gekommen ist, war selbst in diesem Fall Wasser bislang kein Auslöser von Krieg.

Verhandlungslösung gekommen. Es ist zu vermuten, dass Seitenzahlungen in Jordanien innenpolitisch nicht vertretbar gewesen wären, da sie eine Sanktionierung der israelischen Position impliziert hätte. Gleichzeitig scheint es, dass die Parteien jeweils sehr eng an ihren Verhandlungspositionen festgehalten und gar nicht erst nach einer ökonomisch zweckmäßigen Lösung gefragt haben.


Dr. Ines Dombrowsky, geb. 1968, Mitarbeiterin im Department Ökonomie am Helmholtz Zentrum für Umweltforschung.

Schwerpunkte: grenzüberschreitendes Gewässermanagements und Wasserbewirtschaftung.


Lesen Sie hier Teil 1 des Artikels.


Dieser Beitrag ist Teil einer Kooperation mit WeltTrends, Zeitschrift für internationale Politik und vergleichende Studien. /e-politik.de/ veröffentlicht aller zwei Monate einen wissenschaftlichen Artikel von WeltTrends und informiert über den Inhalt des neuen Heftes.

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