Außenpolitik bleibt in Regierungshand

Das Bundesverfassungsgericht hat entschieden: Die Bundesregierung durfte 1999 der neuen strategischen Ausrichtung der Nato zustimmen, ohne vorher den Bundestag zu fragen. Nikolaus Röttger analysiert die Hintergründe des Urteils.

Die Mitglieder der Nato hatten sich 1999 zu einem Gipfeltreffen in Washington zusammengefunden. Nach Ende des Kalten Krieges war eine strategische Neuausrichtung des Verteidigungsbündnisses notwendig geworden. Auf dem Gipfel in Washington vereinbarten die Bündnispartner ein neues strategisches Konzept.

Klage der PDS

Nach dem Beschluss der Bundesregierung aus dem Jahr 1999 dem neuen Nato-Konzept zuzustimmen hatte die PDS-Fraktion vor dem Bundesverfassungsgericht Klage eingereicht. Ihrer Meinung nach hätten die in Washington getroffenen Vereinbarungen eine Konsultation des Bundestags erfordert. Die Bundesregierung hingegen argumentierte, dass es sich nicht um einen Vertrag mit Rechtsbindung handele und daraus auch keine Automatik erfolge. Daher hätte der Bundestag nicht befragt werden müssen.

Das Bundesverfassungsgericht hat mit der Entscheidung vom 22. November 2001 nun die Klage der PDS abgewiesen. Nach Auffassung des Gerichts stellt das neue Nato-Konzept keine Änderung der ursprünglichen Verträge dar. Vielmehr wertet es das Gericht als eine Fortentwicklung. Das Konzept sei ein politisches und kein juristisches Dokument, das nicht den Zweck und die Ziele der Nato als Verteidigungsbündnis verändere.

In der Tradition früherer Urteile

Das Urteil des Bundesverfassungsgericht steht damit in der Tradition früherer Urteile, welche die Außenpolitik als Teil zentrale Aufgabe der Bundesregierung betrachten.

Internationale Verträge müssen zwar durch das Parlament ratifiziert werden. So steht es im Grundgesetz Artikel 59 Absatz 2: „Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, bedürfen der Zustimmung oder der Mitwirkung der jeweils für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften in der Form eines Bundesgesetzes. Für Verwaltungsabkommen gelten die Vorschriften über die Bundesverwaltung entsprechend.“

Den Grundgesetzartikel 59 Absatz 2 interpretiert das Bundesverfassungsgericht aber folgendermaßen: „Darüber hinaus hat Art. 59 Abs. 2 GG dem Bundestag kein Recht gegeben, in den Zuständigkeitsbereich der Regierung einzugreifen. Der Bundestag bleibt auf die allgemeinen verfassungsmäßigen Kontrollmöglichkeiten beschränkt. Er regiert und verwaltet nicht selbst, sondern er kontrolliert die Regierung. Missbilligt er deren Politik, so kann er dem Bundeskanzler das Misstrauen aussprechen (Art. 76 GG) und dadurch die Regierung stürzen. Er kann aber nicht selbst Politik führen.“

Weitreichende Kompetenz der Regierung

Diese Auffassung vertrat das Gericht auch im Pershing-Urteil von 1984. Dort heißt es, Außenpolitik gehöre zum zentralen Gestaltungsbereich der exekutivischen Eigenverantwortung. Daraus folgt: Die Kompetenzen und Zuständigkeiten in den auswärtigen Angelegenheiten liegen vor allem bei der Bundesregierung. Dem Bundestag bleiben hier nur Genehmigungs-, Mitwirkungs- und Kontrollzuständigkeiten.

Und auch das aktuelle Urteil wird vom Bundesverfassungsgericht ähnlich begründet: Die Regierung habe nach dem Grundgesetz weitreichende Kompetenzen in der Außenpolitik. Eine Zustimmungspflicht durch den Bundestag schränke den Handlungsspielraum der Regierung ungerechtfertigt ein.

Politischer Trick

Sinnvoll sind die weitreichenden außenpolitischen Kompetenzen der Regierung, weil sie sonst wirklich in ihrer Handlungsfähigkeit eingeschränkt wäre. Dennoch wirft das jetzige Urteil Probleme auf. Denn eigentlich handelt es sich um einen politischen Trick der Bundesregierung. Tatsächlich sind die Nato-Verträge mit der strategischen Neuausrichtung nicht geändert worden. Es wurde 1999 nur ein Zusatzdokument verabschiedet. Der Aufgabenradius der Nato wurde damit jedoch erheblich erweitert.

Seitdem sind Einsätze der Nato auch außerhalb ihres Gebietes und ohne UN-Mandat möglich. Die Luftangriffe auf Jugoslawien waren eine erste Konsequenz. Außerdem wurde 1999 beschlossen, dass auch terroristische Akte von nun an unter Artikel fünf und sechs des Nato-Vertrags fallen, das heißt als Angriff auf das gesamte Bündnis gewertet werden können. Nach den Terrorangriffen vom 11. September fand diese Neuregelung das erste Mal ihre Anwendung – die Nato rief den Bündnisfall aus und wertete die Attacken als Angriff auf die gesamte Verteidigungsgemeinschaft. Die strategische Neuausrichtung der Nato hat also erhebliche Veränderungen bewirkt – und trotz aller Beteuerung der Bundesregierung auch eine Automatik mit sich gebracht wie die Beispiele belegen.

Als Fazit bleibt festzuhalten: Juristisch hat sich zwar nichts geändert, politisch in der Folge aber vieles. Ein politisches Problem, welches in der juristischen Argumentation des Bundesverfassungsgerichts kaum Platz gefunden hat. Denn das Gericht hat rein juristisch entschieden: „Auch aus diesem hochpolitischen Gegenstand kann jedoch nicht auf einen Vertrag geschlossen werden.“

 

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